Наши преимущества обязательно «выстрелят»

Сибирь вполне может развиваться, не дожидаясь помощи Москвы. Нужно только научиться грамотно управлять как небольшими поселками, так и всем макрорегионом

Из-за своих гигантских размеров и особенностей хозяйственного освоения Сибирь похожа на большое лоскутное одеяло: крупные мегаполисы, в которые летают самолеты, соседствуют с полумертвыми сельскими поселками, до коих и на вездеходах не доберешься... В то же время жители и Омска, и Читы знают, что они — «сибиряки», а не просто граждане России.

Укоренившееся в сознании представление о самобытности, думается, иногда идет нам во вред — кажется, что мы нуждаемся в особом отношении, например, федерального центра. Между тем особые подходы к развитию оправданны там, где без них действительно не обойтись — в глубинке, в забытых богом моногородах. «Развитие многих территорий Сибири требует активной инвестиционной политики государства. Исключительно рыночными методами мы тут ничего не построим», — рассказал на встрече с редакцией журнала «Эксперт-Сибирь» полномочный представитель Президента РФ в СФО Виктор Толоконский, отметив, что аналитическая запис­ка на имя Дмитрия Медведева, в которой предложен комплекс конкретных мер по совершенствованию организации инвестиционного процесса на территории большой Сибири, уже подготовлена.

В то же время, добавил он, многие вещи можно делать и самостоятельно, не дожидаясь манны небесной из Москвы. Прежде всего учиться эффективно управлять городами и их агломерациями, регионами и экономическими районами, сформированными на их стыках, а также всем округом. Стоит признаться самим себе, что Сибири вполне по силам развиваться и в существующих (далеко не идеальных, с этим никто не спорит) условиях.

— Виктор Александрович, недавно мы при вашей поддержке провели в Красноярске круглый стол, посвященный городским агломерациям Сибири. Выяснилось, что тема интересует многие регионы, но вот наиболее проработанный проект по управлению агломерацией реализуется в Красноярске. Другие пока отстают. На ваш взгляд, насколько вообще перспективна эта тема? И что можно сделать в законодательном, административном и других направлениях, чтобы создание систем управления развитием таких городских объединений шло быстрее?

— Выработка обновленных и эффективных подходов к управлению несколькими административными территориями, или, как вы выражаетесь, городскими агломерациями, очень важна. Прежде всего — в управленческом плане. Сегодня очень многие процессы развития инфраструктуры, необходимой для обеспечения потребностей экономики, не могут быть уложены в рамки отдельных административных образований. Требуется более масштабный и универсальный подход. И надо учиться этим заниматься, вводить в обиход методики управления территориями, которые не совпадают с административными границами.

Эта задача актуальна не только внутри конкретного субъекта Федерации, но и во всей России. Сегодня уже очевидно, что нужны программы развития больших территориальных образований. Взять, к примеру, проект развития Нижнего Приангарья — ведь там задействована территория и Красноярского края, и Иркутской области. Сейчас такие же подходы мы рассматриваем в отношении Забайкальского края и Бурятии, Алтайского края и Республики Алтай. Такие территории мы называем экономическими районами. Но понятно, что они, как и агломерации, требуют особого отношения. И в целях управления для согласованного экономического развития их эффективнее рассматривать как единое целое.

Именно такой подход имеет очень большую социальную значимость. Это в советское время за граждан принималось решение о социальном обслуживании. Сейчас это невозможно, да и просто неэффективно. Я часто привожу в пример сельские районы, созданные вокруг больших городов. Например, в Новосибирске проживает полтора миллиона человек, а вокруг него — Новосибирский район с населением в сто тысяч. Он окружает город по всему периметру. Это разные муниципальные образования, но очевидно, что вопросы социальной поддержки населения, оказания медицинской помощи, транспортного развития и многие другие необходимо решать совместно.

В последние годы обострилась и проблема расселения. В больших городах бурно растет и будет расти далее спрос на индивидуальное жилье. Города не смогут решать проблемы социума только за счет многоквартирных построек. Резерва свободных территорий — минимум. Плюс к тому — природа, экология внутри города не такая, как за его пределами. Все это будет ориентировать население на строительство индивидуальных домов за чертой города, где уже другое муниципальное образование. Если не выработать общих универсальных подходов к управлению такими территориями — крупный город и пригород — административные барьеры на пути развития жилищного строительства устранить будет не просто.

— Пока получается, что без воли губернатора эти вопросы не решаются.

— Да, это прежде всего задача субъекта Федерации. И конечно, именно главы регионов должны разработать такие универсальные подходы к управлению. У нас, мне кажется, эта проблема стала решаться с некоторыми не совсем точными приоритетами и посылами. Сразу стал преобладать подход, когда за счет формирования агломераций стремятся изменить административ­но-территориальное деление и тем самым увеличить количество населения городов.

— Сделать их миллионниками!

— Именно. Многим очень хотелось превысить заветный миллион жителей. Невозможно это сделать в существующих границах, так давайте объединимся с теми территориями, что существуют по соседству, и получим сумму больше. Но цели должны стоять иные. Надо научиться управлять агломерациями, а не стремиться в обязательном порядке изменить административные границы.

Я вспоминаю, как в 1999 году, когда я шел на свои первые губернаторские выборы, в ходе традиционных объездов территорий области заехал в Кольцово. Тогда он еще был не наукоградом, а рабочим поселком в составе Новосибирского района. Собрались в клубе, я начал рассказывать о своем видении будущего региона, и вдруг кто-то из зала меня перебил и сказал: «Вы нам пообещайте, что Кольцово к Новосибирску присоедините, и все!». Конечно, мне тогда как человеку, идущему на выборы, были интересны такие решения, они ведь легко будоражат умы и мобилизуют избирателей. Но я считаю, что вряд ли этот путь был эффективным. Тем более для Кольцово!

— Сейчас-то наукоград точно не захочет стать частью Новосибирска…

— Я уже тогда рассуждал таким образом. Есть огромный город, в нем очень много территорий нуждаются в особом развитии. Например, в составе Новосибирска есть Пашино, Затон, Лесоперевалка … А в Кольцово нет ветхого жилого фонда, зато есть рабочие места, школы, больница, хорошо развитая инфраструктура и прекрасное благоустройство.

Так что само по себе простое объединение, простое изменение административных границ бесполезно, если мы не умеем управлять.

Я уверен, что сегодня существуют очень много возможностей для выработки единых программ развития групп из нескольких территорий. Можно легко организовать управляющую компанию, передав ей функции и полномочия, например, в сфере инфраструктуры. К примеру, есть в Новосибирске МУП «Горводоканал». Очевидно, что он не может замыкаться в вопросах водоснабжения и водоотведения только в границах большого города, когда Новосибирск органически связан с Бердском, Кольцово, с городом Обь. Думаю, «Горводоканал» в перс­пективе должен стать управляющей структурой для водоснабжения всей агломерации. Сами сети могут оставаться в собственности муниципалитетов, но управлять ими должна одна организация.

Подобные подходы не только повысят действенность управления, но и усилят инвестиционную привлекательность. Потому что таким слитым воедино мини-территориям нельзя конкурировать за инвестора. Эффективнее создавать единые парковые зоны развития. К примеру, как это реализовано в проекте промышленно-логи­сти­ческого парка «Толмачево».

— Но согласитесь, пока в законах четко не прописано межмуниципальное и межрегиональное сотрудничество, бюрократическая машина будет двигаться по накатанной колее. Каждый район, город, регион будет принимать свои стратегии развития, особо не учитывая интересы соседей…

— Не хватает не столько законов и нормативно-правовой базы, сколько управленческой практики и опыта. Убежден, что законодательных ограничений и противоречий здесь нет. И законы, регулирующие основные функции субъектов Федерации, и Федеральный Закон № 131 предполагают наличие соглашений о передаче полномочий. С их помощью вполне можно сформировать единую территорию развития. Этого закон не запрещает.

Но конечно, не стоит упрощать ситуацию. Препятствия, которые трудно преодолеть, есть, и они действительно жестко привязаны к административному делению. Например, налогообложение. Сегодня межмуниципальная территория не может стать единым объектом, формирующим собственный налоговый потенциал. У нас вообще именно из-за несовершенства налогового законодательства многие процессы сдерживаются. К примеру, можно жить в сельском районе, ездить по его дорогам, пользоваться благоустройством, там посещать больницу, водить детей в детсад или школу. Но если работать в рядом расположенном крупном городе, то подоходный налог, основа местного бюджета, будет собираться по месту работы. В то же время бюджетные расходы привязаны к месту жительства. Именно эта ситуация также придает дополнительный импульс процессам изменения административных границ и укрупнения территорий. В некоторых случаях это имеет смысл. Но все-таки самый верный и без­ошибочный путь — научиться управлять такими территориями, не ставя во главу угла изменение административно-террито­риаль­ного деления.

Что касается нормативной базы, считаю важной задачей как в Сибири, так и в других макрорегионах страны новые подходы к управлению межмуниципальными образованиями трансформировать в законы субъектов Федерации и правовые акты региональных исполнительных органов власти. И внедрять их в повседневную практику.

— Некоторые эксперты считают, что система расселения современной России остается советской. И сейчас надо ее начинать как-то перестраивать. Если от агломераций перейти к теме моногородов, создается впечатление, что пока проблема консервируется и откладывается на будущее. Некоторые такие города надо бы расселить, а туда насильно «закачивается» жизнь. Как быть?

— В каких-то случаях, действительно, можно разрабатывать программы переселения. Хотя я убежден, что это возможно лишь для очень небольшого количества даже не моногородов, а скорее монопоселений, где людей живет мало. Что касается моногородов, то в них надо пытаться уйти от моноотраслевой зависимости, энергично искать новые направления экономического развития. Если концентрация населения достаточно велика, точки роста всегда можно найти.

— В Байкальске Иркутской области можно было бы пытаться развивать альтернативные формы занятости, но вместо этого был снова запущен уже остановленный ЦБК.

— Нельзя так делать — закрыть, ничего не предложив взамен. Надо сначала создать альтернативу — новый завод, сервисное предприятие, что-то еще — и только потом трансформировать работу того же ЦБК. В Байкальске вполне можно отыскать такие возможности.

Есть более сложные ситуации, когда города оторваны от цивилизации очень сильно. Особенно это касается городков, привязанных исключительно к военным объектам. В них нет никакого инвестиционного потенциала, и потому для них действительно необходимо разрабатывать более сложные программы развития. Федеральная программа реформирования моногородов позволяет решать эти задачи быстрее: устранить зависимость от одного предприятия, стимулировать развитие малого бизнеса, создать новые рабочие места, открыть новые производства. Опять же, все упирается в вопрос о качестве управления. Ведь в отличие от тех же агломераций, в моногородах никаких административных барьеров не существует! Нужно учиться создавать условия для эффективной жизнедеятельности на любой территории.

— К вопросу об эффективном управлении. Недавно ваш коллега с Дальнего Востока, полпред президента Виктор Ишаев однозначно заявил о том, что сити-менеджмент — лучшая форма для местного самоуправления. Вы также решительно настроены в этом вопросе?

— Нет. Думаю, и та и другая формы административного управления муниципальными образованиями имеют право на жизнь. Так предусмотрено и законодательством. Не думаю, что продуктивно говорить, что одна форма более эффективна, а другая — менее. Не стоит забывать и о том, что форму управления своим городом могут выбрать только его жители. В эти процессы не нужно вмешиваться. Мировая практика местного самоуправления также приемлет и ту и другую формы.

— Для крупных городов какая форма лучше?

— Это зависит не от размера города, а от традиций, политической активности жителей, других факторов. Плюсы избрания мэра — более активное участие населения во всех процессах. А это очень важно, если правильно использовать выборный процесс как средство активизации граждан. Я всегда говорил, что избрание населением дает высокое и ни с чем не сравнимое чувство ответственности. Даже если тебя выберут 30 депутатов, это не сравнить с тем, когда за тебя голосуют тысячи жителей. Правда, если человек не имеет сильного нравственного стержня, подвержен вредным влияниям, то доверие избирателей легко обратить во вред, забыть про долг, ответственность, обещания, и, по сути, целый цикл не созидать, а разрушать. В случае с сити-менеджером существует страховка от такой ошибки, можно быстро заменить нерадивого. Тем не менее, например, в городах США, где глава города избирается общим голосованием, говорят о модели сильного мэра, а когда из состава депутатов, то о модели не сильного мэра.

Повторюсь, очень важный момент — активизация населения. Это мощный фактор развития. При использовании модели сити-менеджера это сложнее, население в таком случае сильнее отстранено от принятия решений. А любые решения, любые управленческие модели нужно соотносить с задачами развития.

— На ваш взгляд, Новосибирску какая модель ближе?

— Решение — за избирателем. Если вы меня спрашиваете как эксперта, как коренного новосибирца, то я выступлю за традиционную модель, за всеобщее избрание мэра. В нашей истории избираемых мэров не было такого, чтобы население потребовало досрочного отзыва главы города. Я был первым избранным мэром, уже прошло много лет, и я уверен, что модель себя оправдала. Никогда не сталкивался с отсутствием чувства ответственности. Кроме того, новосибирцы защищены от само­управства главы города, поскольку во власти существует много противовесов: горсовет, губернатор. Считаю, что здесь модель сильного мэра вполне жизнеспособна. Но не утверждаю, что в Новосибирске неприменима и модель сити-менеджера. Хотя более всего она востребована там, где существуют конфликты между субъектом Федерации и городом, между депутатами и мэром. В таком случае можно перейти и на модель сити-менеджера.

— Не кажется ли вам, что Сибирь, в отличие от Дальнего Востока или Северного Кавказа, сегодня обделена крупными государственными проектами. Олимпиады и универсиады у нас не будет, чемпионат мира по футболу тоже пройдет в других городах. Есть ощущение какого-то отставания… Крупные проекты реализуются, но в основном в традиционных, сырьевых отраслях.

— Вряд ли стоит говорить о том, что Сибирь из-за своего географического положения или еще каких-то причин лишена больших социальных и инвестиционных программ. Да и в будущем постепенно будет смещаться центр коммуникаций. Сейчас все жестко привязано к Европе. Но со временем значение Китая и в целом Азии будет нарастать. Это уже чувствует Дальний Восток. Приближенность Сибири к этим регионам также даст о себе знать. В перспективе те преимущества, которые есть у Сибири — крупные города, научные центры — все это «выстрелит». К примеру, у нас в Томске, Новосибирске, теперь в Красноярске и Иркутске сконцентрирован мощный научный и образовательный потенциал. Поэтому объективно СФО в перспективе ничем не уступает другим макрорегионам.

Соглашусь с тем, что Сибири необходимо более сильное внимание федеральных органов власти. Одного нашего внутреннего «созревания» будет недостаточно. Уже сформированные планы развития работают — ОЭЗ, два технопарка, специальные программы для туризма, которые могут сделать Сибирь популярным местом для гостей со всего мира. Но чтобы все это заработало, нужны аэропорты, дороги, коммуникации. В целом необходима особая инфраструктурная система, которая уже формируется и будет формироваться далее. Уверен, что наличие научного, образовательного и культурного потенциала, сконцентрированного в крупных сибирских городах, дает большие возможности для развития «новой экономики».

Я бы не стал противопоставлять возможности развития сырьевых отраслей иным секторам экономики. На самом деле, все должно быть взаимосвязано. Современные технологии, инновации вполне востребованы в традиционных отраслях, например, в нефтедобыче и нефтепереработке. И они будут развиваться в Сибири, ведь у нас есть ресурсы. Именно в Сибири много уникальных месторождений редких металлов, без которых невозможно развитие высокотехнологичных отраслей.

Что касается проведения крупных знаковых мероприятий типа Олимпиады или чемпионатов мира, то это сегодня напрямую зависит от наших собственных усилий, от активности наших регионов и городов. Ведь часто не хватает интересных проектов и идей.

— У власти?

— Идеи такие, которые бы заражали людей, которые бы поддержала власть, должно порождать экспертное сообщество.

Еще в 90-х годах, когда я был мэром Новосибирска, по выходным мы собирались с экспертами на этакие посиделки «Город в XXI веке». Кстати, идея форума «Интерра» родилась именно на тех встречах, хотя впервые мы провели его всего два года назад. Если бы Новосибирск обладал более мощной гостиничной, спортивной и культурной инфраструктурой, можно было бы трансформировать этот форум в еще более солидное мероприятие.

Думаю, Сибири вполне по силам проведение Универсиады — у нас ведь много университетских центров. Пока Казань вырвалась вперед, этот город обладает такой инфраструктурой, которой нет нигде. Но не могу согласиться с тем, что сибирские города принципиально отстали от Казани. И Новосибирск, и Красноярск, и Омск, и Томск, и Иркутск могут быть центрами проведения крупных форумов — спортивных, научных, молодежных, деловых. И нужно стремиться именно в Сибири — центре России — проводить такие мероприятия. Тем самым мы усилим позиционирование нашего макрорегиона как территории, соединяющей восток и запад, юг и север. Территории, выступающей центром коммуникаций.