Журнал «АгроБезопасность» № 11 за октябрь 2012 года
За последние годы Россия приблизились к «чемпионам» среди международных трейдеров зерна. Удастся ли удержать это признание нашей страны неотъемлемым участником глобального зернового рынка? Ведь из числа крупнейших зернопроизводителей и поставщиков сегодня мы единственные, кто фактически отказался от госконтроля в этой сфере.
Но еще есть возможность изменить ситуацию. Окончательное решение о том, каким быть национальному зерновому законодательству, пока не принято. И копья противников и сторонников контролирующих функций государства скрестились вновь… Так быть или не быть государственному контролю в стране зерна? С этим вопросом мы обратились к полномочному представителю Президента РФ в Сибирском федеральном округе Виктору Толоконскому.
- Виктор Александрович, существуют неоднозначные оценки необходимости контроля качества и безопасности зерна. По большому счету принципиально вопрос стоит так: быть или не быть контролю со стороны государства в этой сфере. Как Вы считаете, нужен государственный контроль за зерном?
- Убежден, что нужен. Более того, без государственного контроля за качеством зерна бизнесу не решить многие естественные задачи развития. Поэтому такой контроль в первую очередь необходим и выгоден предпринимательскому сообществу. Уверен, что государственный контроль в сфере зерна не ослабляет, а, наоборот, усиливает конкурентные возможности зернопроизводителей, поскольку нельзя выводить на рынок продовольственный ресурс, не обладая очень авторитетным сертификатом качества. Другое дело, что в каких-то сферах такой сертификат формируют саморегулируемые организации. Но рынок зерна специфичен. И я думаю, с учетом имеющихся традиций, здесь гораздо быстрее и эффективнее организовать контроль со стороны государства.
Для этого не требуется дополнительных ресурсов – контролирующих органов у нас достаточно. Но по своему статусу любой контролирующий орган осуществляет полномочия исключительно по тем направлениям и в тех форматах, которые определены законом. Сейчас невозможно работать как раньше, когда надзорному органу определяли сферу деятельности, а он формировал масштаб своего контроля. Сегодня проверять можно исключительно то, что входит в полномочия. Поэтому, думаю, тем органам надзора, которые есть, можно поправками в закон вменить дополнительно организацию зерновых инспекций. Чтобы они профессионально осуществляли контроль за качеством зерна, закупаемого и выпускаемого для государственных нужд, чтобы всем желающим участникам рынка выдавали сертификаты качества, которые будут и должны признаваться за рубежом. Кроме того, у этих инспекций могут быть функции нормативно-методического характера, чтобы они могли привлекаться при возникновении хозяйственных споров по качеству зерна как внутри страны, так и на международном уровне.
Считаю, что все для этого имеется: и кадры, и инструментарий, и уже сложившиеся органы власти. Необходимо уточнить нормативную базу, правильно расписать функции, и дело пойдет.
- Не так давно руководитель Сибирского представительства ОАО «Объединенная зерновая компания» заявил в прессе о том, что хранящееся в Сибири зерно из государственного интервенционного фонда пропадает. Почему так сложилось? Неужели сохранность государственного зерна никто не контролирует? И нужен ли здесь контроль со стороны государства?
- Проблема такая есть. И она неизбежна, потому что когда закладывается на длительное хранение огромный объем зерна, это предполагает от участников процесса очень профессиональной, интенсивной и ответственной работы.
В регионах Западной Сибири в интервенционном фонде находится более 2 млн. тонн зерна. Это почти все зерно, которое длительно хранится. Государство поручило функцию по обеспечению его качественной сохранности Объединенной зерновой компании. И никакого тут еще вторичного контроля не требуется. У самого заказчика, я думаю, вполне достаточно ресурсов это качество проверить, предусмотрев все необходимые действия по контролю в договоре, в том числе и санкции.
Да, у нас есть факты того, что выборочные партии зерна дают незначительные объемы несоответствия количества и качества. Из 2 млн. тонн это небольшие доли, но это и есть предмет ответственности участников договора.
Хорошо помню время, когда мы делали государственный зерновой фонд Новосибирской области и контролировали его каждый день. Даже мне, не специалисту, было понятно, что зерно - такой продукт, который очень трудно хранить. Здесь есть масса явлений: есть такое понятие «зерно горит», есть засоренность, есть вредители…
Сомневаюсь, что если правильно был заключен договор, то сама ОЗК не могла проверять зерно хоть ежедневно. Вот я - зерновая компания, вы - элеватор. Мы заключили договор. При этом я понимаю, что зерно - «трудный ресурс», поэтому предусмотрел по условиям договора возможность постоянно его контролировать. Я нахожу специалистов с соответствующим уровнем образования, с инструментарием, лабораторию (которой может быть и государственная), заключаю с ней договор и вместе с ней иду на элеватор. Кто мне может воспрепятствовать, если это мое зерно хранится? То есть в данном случае вполне достаточно позиции Объединенной зерновой компании, потому что сама ОЗК обладает статусом государственности. Зачем еще какой-то государственный институт? Объединенная зерновая компания просто должна проявить больше заинтересованности в качестве хранения госресурса.
Если ОЗК все правильно сделала, а элеватор или хлебоприемное предприятие не выполнили каких-то требований договора, есть арбитражный суд. По всем фактам выявленного несоответствия выставляйте иск, возмещайте ущерб. Это нормальный процесс. И вся государственная система будет поддерживать этот подход. А вот для решения таких споров в суде нужен специальный арбитражный орган, чье слово будет последним.
Так что системных проблем, чтобы говорить о необходимости зерновой инспекции со стороны государства, не вижу. Государственные зерновые инспекции нужны тогда, когда мы выходим на экспорт. У нас нужно иметь сертификат, когда сельхозпроизводители, которые очень разобщены, ведут продажу зерна мелкими партиями крупным оптовикам, чтобы не было диктата по качеству со стороны «крупного» над «мелким».
Поэтому в целом потребность в контроле качества зерна объективно есть. Даже если бы сегодня не было интервенционного фонда вообще, это нисколько не ставит под сомнение нужность такой государственной функции. Она нужна. В этом моя твердая позиция.
- В этой связи интересен зарубежный опыт регулирования правоотношений на зерновом рынке. Для сравнения, в Канаде абсолютно недопустимо наличие зараженного зерна на элеваторах. А в случае если такой факт выявляется, хранитель подвергается очень крупному штрафу или лишению свободы на срок до двух лет. Или и то, и другое, в зависимости от тяжести правонарушения. Как Вы считаете, следует ли ужесточить ответственность в рамках нашего законодательства?
- Не считаю. У нас достаточная юридическая база для того, чтобы наказать мошенника или безответственного руководителя.
Предположим, обнаружилось, что у меня 100 тысяч тонн зерна не соответствуют по качеству. В договоре я предусмотрел условия по возмещению ущерба. Сколько насчитаю, столько суд и будет рассматривать. И, вполне вероятно, примет. Потому что наше законодательство в этом плане жесткое: что прописано в договоре, то должно безукоризненно соблюдаться. Нарушитель договорных условий возмещает ущерб контрагенту. Плюс к этому еще страховка и многие другие механизмы защиты.
Или, например, в какой-то ситуации выявляется криминальный мотив, и если следствие докажет сам факт, предположим, хищения, последуют, как минимум, три-пять статей УК РФ. И потом уверен, с ответственностью у нас гораздо жестче, чем в Канаде, США или Австралии.
Другое дело, что для повышения качества продукции и конкурентоспособности участников зернового рынка, необходимы нормы и санкции не в рамках общеуголовного или общегражданского законодательства, а специальные, регулирующие оборот зерна. Вот тут я согласен, совершенно неправильно рассуждать, что на экспорт может выходить любой товар или производитель без каких-либо своеобразных лицензий, без репутации, без оценки качества. Необходимо усилить и конкретизировать законодательство об обороте зерна. Нормы отбора, нормы сертификации, нормы государственного контроля должны быть более точными, более сильными и жесткими. И степень ответственности за их нарушение также должна быть очень жесткая.
- На сегодняшний день у нас фактически отсутствуют национальные правовые основы для госконтроля за зерном. А уже в 2013 году вступят в силу очередные правовые нормы Таможенного союза – Техрегламент «О безопасности зерна». Согласно документу, контроль за соблюдением его требований должен осуществляться в соответствии с национальным законодательством государств-членов ТС. У наших соседей по Союзу продолжают действовать национальные системы контроля качества и безопасности зерна. Как будет обеспечивать принятые правила игры Россия? Как этот факт может сказаться на конкурентоспособности отечественного зерна особенно в условиях ВТО?
- Необходимо принять соответствующие законы и нормы. И с учетом вступления в ВТО, и в рамках Таможенного союза. Вообще интеграционные процессы предполагают более развитую систему. Одно дело, когда она замкнутая, и в ней действительно можно очень многое сделать, применив общегражданское законодательство, общеуголовное. Но как только мы интегрируемся в мировое пространство, возникает необходимость в более точном правовом поле. Причем в какой-то степени это должна быть мера защиты. Потому как если мы неправильно выстроим национальное законодательство, при интеграционных процессах нас могут просто «задушить» низкокачественной продукцией.
С другой стороны, в условиях интеграции мы больше, чем ранее ответственны за качество своего товара. Мы должны быть заинтересованы сделать свое законодательство таким, чтобы это повысило конкурентную репутацию нашей продукции. Хотя бизнес может подходить к этому с сомнением, и, наверное, лоббистские противодействия подобным законам будет оказывать. Но государство должно в этом вопросе проявить твердость. Бизнес не может быть эффективным в открытой экономике, если государство не настояло на жестких мерах само- и внешнего контроля за качеством.
Мы сегодня как никогда заинтересованы в резком, значительном, существенном, как хотите, повышении качества всей продукции сельской экономики. Мы никогда на это не обращали достаточного внимания: на первом плане у нас всегда было количество и валовые показатели. Мы многими нормами и действиями административной практики решали задачу преодолеть дефицит, а не выходить на мировые рынки. Сейчас мы вышли из дефицитной экономики, но по-прежнему часто упрощаем ситуацию и говорим, что наша продукция - у всех нарасхват. Это заблуждение. Не бывает так, чтобы экономика, которая еще не решила многих задач эффективности, была максимально качественной. Большинство экономик ведущих стран мира над качеством сельхозсырья и продовольствия работали десятилетиями, возводили это в абсолют, в степень. Понимали, что продаются не тонны мяса, а качественный продукт. И в этом плане нам очень многое еще придется усиливать в специфических нормах.
Нам, конечно, нельзя воссоздать зерновые инспекции в том виде, в каком они были в советское или постсоветское время. Это должна быть особая система, государственная структура, государственные правила сертификации качества. Это требует серьезного анализа, высокого уровня профессионализма. Поэтому здесь контроль не может быть оторван от содержательной функции, когда очень важно, чтобы параллельно, взаимосвязано развивались процессы совершенствования нормативной базы. И тогда будет система эффективного контроля за соблюдением этих норм и правил.
- Собственно, структуры, которые занимаются этим, на сегодняшний день есть. Они могут выполнить стоящую задачу?
- Я не очень подробно знаком с работой таких структур, но, безусловно, нет необходимости создавать что-то новое. Думаю, существующие структуры способны это сделать.
- Важной составляющей качества и безопасности зерна является его карантинное фитосанитарное состояние. Для чего проводится государственный карантинный фитосанитарный контроль. Многие субъекты предлагают сегодня передать эти функции на региональный уровень. В результате чего Национальная служба по карантину и защите растений станет децентрализованной. Как Вы оцениваете эффективность фитосанитарного контроля при таком подходе? Регионы в состоянии предотвратить фитосанитарные риски?
- Функции единого контроля, единых норм сертификации качества должны быть максимально общими и устанавливаться федеральными органами власти. Иначе неизбежны разные подходы и требования. Я давно работаю в регионе и только последние два года по своей деятельности ближе к федеральному уровню. До этого я был и мэром, и губернатором. Не помню такого случая, чтобы у меня возникали административные претензии к федеральному контролю. Считаю это далеко не главным в инструментах, которыми региональная власть должна развивать свою экономику.
Наоборот, единый федеральный стандарт качества, требования к качеству и его контроль защищает регионы, ставя их в равное положение.
На мой взгляд, здесь вполне адекватна единая федеральная система органов надзора. Нужно видеть системные последствия тех или иных полномочий. Есть некоторые сферы, где для нас принципиально важен внешнеэкономический аспект, то есть там, где мы выходим на взаимоотношения с другими государствами, и где у нас разные функции у регионов: в одних регионах есть эти отрасли экономики, в других – нет. В таком случае более приемлем федеральный уровень контроля, который позволяет обеспечить единство соблюдения всех требований, который предполагает очень точную реализацию политики государства. Поэтому не делал бы из этого проблему, но, мне кажется, регионы не будут обделены, если в этих случаях контроль останется федеральным.